OIKEUSVALTIO UHATTUNA

Perustuslain tarkoituksena on suitsia vallanpitäjien liiallisia valtapyrkimyksiä

Suomalainen demokratia nojaa oikeusvaltioon. Oikeusvaltio ja perusoikeuksien kunnioittaminen ovat Suomen valtiosäännössä vahvistettuja periaatteita, joihin Suomi on sitoutunut myös EU:n jäsenenä sekä osana kansainvälisiä velvoitteitaan. Oikeusvaltioperiaatteen edistäminen on tärkeässä osassa hallitusohjelmassa ja oikeusministeriön strategiassa.¹

Perustuslaki on lainsäädännön ja julkisen vallan käytön perusta. Siihen on kirjattu suomalaisen kansanvallan keskeisimmät pelisäännöt, arvot ja periaatteet. Sen tarkoituksena on myös suitsia vallanpitäjien liiallisia valtapyrkimyksiä vaikeuttamalla ja rajoittamalla keskeisimpien arvojemme vastaista lainsäädäntöä. Suomen perustuslaki takaa ja turvaa jokaiselle

1. oikeuden yhdenvertaisuuteen lain edessä ja ihmisten tasa-arvoon muun ohella vakaumuksesta, mielipiteestä, terveydentilasta tai muusta henkilöön liittyvästä seikasta riippumatta 
2. oikeuden elämään sekä henkilökohtaiseen vapauteen ja koskemattomuuteen ja turvallisuuteen  
3. vapauden liikkua maassa Suomen kansalaisille ja maassa laillisesti oleskeleville ulkomaalaisille
4. oikeuden yksityiselämään
5. oikeuden hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla. Perustuslaki velvoittaa julkisen vallan huolehtimaan työvoiman suojelusta ja edistämään työllisyyttä ja turvaamaan jokaiselle oikeuden työhön. 

Perustuslain 22 § velvoittaa julkisen vallan turvaamaan perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisen. Perustuslain 106 § ja 107 § velvoittavat tuomioistuimia olemaan soveltamatta lain säännöstä, jos sen soveltaminen olisi perustuslain kanssa ilmeisessä ristiriidassa. Lakia alemmanasteisen säännöksen osalta ristiriidan ei tarvitse olla ilmeinen.²

Poikkeuksellisinakin aikoina perusoikeuksien rajoittaminen edellyttää yleisten rajoitusedellytysten ohella välttämättömyyttä, oikeasuhtaisuutta ja perusoikeusjärjestelmän näkökulmasta hyväksyttävää tavoitetta. Koronarajoituksia koskevassa lainsäädännössä ilmaistut tavoitteet – terveysturvallisuus, tartuntojen vähentäminen ja terveydenhuollon kapasiteetin turvaaminen – ovat ilman muuta kannatettavia, mutta tavoitteiden saavuttamiseksi valitut keinot eivät ole toimivia, välttämättömiä ja oikeasuhtaisia. 

Perusoikeuksien turvaaminen unohdettu lainsäädäntötyössä

Koronaepidemian varjolla suomalaiset ihmiset ja yritykset on asetettu poikkeuksellisten perusoikeusrajoitusten kohteeksi maaliskuusta 2020 lähtien. Tartuntatautilakiin ja sen nojalla annettuihin asetuksiin on säädetty liuta väliaikaisia, oikeudellisesti vaikeaselkoisia, osin hämmentävän yksityiskohtaisia ja lainsäädäntöteknisesti tartuntatautilain kokonaisuuteen epäsopivia säännöksiä, joiden perustelut ovat olleet vaikeasti ymmärrettävissä. Kansalaisten perusoikeuksien jatkuva ja epäsuhtainen rajoittaminen sekä erityisesti henkilökohtaisen itsemääräämisoikeuden kaventaminen mm. EU:n digitaalisen koronatodistuksen eli koronapassin kansallisella käytöllä herättävät suurta huolta ja avoimia kysymyksiä lainvalmistelun, perustuslaillisuusarvioinnin ja oikeusvaltioperiaatteen toimivuudesta.

Suomessa perustuslainmukaisuuden valvonta painottuu ennakolliseen valvontaan lainsäädäntöprosessin aikana. Viime tipassa ja kiireellä runnotuilla hallituksen esityksillä vaarannetaan perustuslakivaliokunnan (PeV) perustuslain 74 §:ssä säädetyn tehtävän asianmukainen toteuttaminen. Perustuslakivaliokunnan toimintakykyä heikentää entisestään, että se on poliittisesti valittu, eivätkä kaikki sen jäsenet ole koulutukseltaan juristeja.

Perustuslakivaliokunta on lausunnoissaan kiinnittänyt valtioneuvoston vakavaa huomioita siihen, että valtioneuvosto ei saa lainsäädäntömenettelyssä asettaa eduskunnan lainsäädäntövallan käyttöä ja lakiehdotusten perustuslainmukaisuuden valvontaa jo tapahtuneiden tosiasioiden eteen.³ Tällä korostetaan ennakollisen valvonnan tarkoitusta. Perusoikeusrajoitusten hyväksyttävyyden punninnan tulee tapahtua tosiasiallisesti ennakolta, eikä säädettävänä olevia rajoituksia voida taustalla etukäteen valmistella ja implementoida. Vaikka valtioneuvostossa on jo hyvissä ajoin etukäteen tiedetty suunniteltavana olevista lainsäädäntöhankkeista, joiden vaikutukset ovat merkittäviä koko yhteiskunnan kannalta, ei lakimuutosten asianmukaiselle käsittelylle eduskunnassa ja perustuslakivaliokunnassa ole tästä huolimatta varattu kohtuullista aikaa. Kuluneen kahden vuoden aikana perustuslakivaliokunta on muutamaa poikkeusta lukuun ottamatta lähes täydellisesti epäonnistunut ennakollisessa perustuslainmukaisuuden valvontatehtävässään. Ilmeisiä perusoikeuskysymyksiä on toisinaan jäänyt jopa kokonaan tunnistamatta.

Tartuntatautilain vaikeaselkoisuus ja epäjohdonmukaisuus

Tartuntatautilakiin on rakennettu keinotekoinen erottelu ravintolatoiminnan ja muissa tiloissa sekä tilaisuuksissa harjoitettavien toimintojen välille. Oikeuskansleri on todennut, että tartuntatautilain monimutkaisuuden ja vaikeaselkoisuuden lisääntyminen entisestään uusilla lakimuutoksilla voisi heikentää pandemian hallinnan ja siitä aiheutuvien haittojen torjunnan yhteiskunnallista hyväksyttävyyttä. Koronapassin käytön laajentamista koskevasta hallituksen esityksestä oikeuskansleri on omassa lausunnossaan nostanut esiin mm. perusteluiden puuttumisen ja keskeneräisyyden, yksityiskohtaiseen ja pistemäiseen sääntelyn liittyvät ongelmat, puutteellisen systematiikan, perustelujen korvaamisen viittaamalla aikaisemmin annettuihin hallituksen esityksiin, sisällöllisen epäjohdonmukaisuuden ja sen, että lakiehdotus ei kaikilta osin vastaa perusteluissa esitettyä.⁴

Perustuslakivaliokunta on todennut tartuntatautilain väliaikaisia muutoksia koskevassa lausunnossaan, että ehdotettu sääntely sellaisenaan ja erityisesti yhdessä siihen kiinteästi kytköksissä olevan tartuntatautilain mainitun kasuistisen sääntelyn kanssa muodostaa erittäin vaikeaselkoisen ja vaivalloisesti sovellettavan kokonaisuuden. Säännösten kasuistinen, muusta tartuntatautilaista poikkeava sääntelytekniikka aiheuttaa ongelmia ja ennakoimattomuutta tartuntatautilain sääntelyn soveltamisessa vastaisuudessa.⁵

Perustuslakivaliokunta on kehottanut Sosiaali- ja terveysvaliokuntaa selkiyttämään käsillä olevaa sääntelyä olennaisesti. Lainsäätäjä ei ole kuitenkaan päätynyt selkiyttämään sääntelyä, vaan jättänyt sen tarkoituksellisesti epäselväksi ja vaivalloiseksi soveltaa.  

Epäselvän lain mielivaltaiset tulkinnat

Koronapassisääntelyyn liittyvät epäselvyydet ja lainsäädännön epätarkkuudet ovat käytännössä johtaneet siihen, että perusoikeuksien rajoittamisvalta on siirtynyt viranomaisilta kauppiaille, tarjoilijoille, liikuntapaikkojen työntekijöille sekä muille yksityis- ja kunnallissektorin työntekijöille. Epäselvien lakien tulkinta ja perustuslainmukaisuuden arviointi on jätetty maallikoiden tehtäväksi. Maallikoiden tulkinnat ovat toisinaan johtaneet mielivaltaiseen ja avoimesti epäyhdenvertaiseen kohteluun ilman laillista perustetta.

Oikeus henkilökohtaiseen vapauteen, koskemattomuuteen ja yksityis- ja perhe-elämään

Oikeutta henkilökohtaiseen vapauteen, koskemattomuuteen ja turvallisuuteen on rajoitettu usealla eri tavalla. Rajoitukset ovat ilmenneet mm. harrastustoimintojen estämisenä, liikuntapaikkojen ja kirjastojen sulkemisena ja ravintoloiden aukioloaikojen rajoittamisena.  Henkilökohtaiseen koskemattomuuteen puuttumisen kieltoa on rikottu mm. edellyttämällä terveiltä ihmisiltä koronatestausta, jotta he voisivat mennä esimerkiksi työhönsä tai osallistua kulttuuritapahtumiin tai harrastuksiin. Maskisuositus on tulkittu maskipakoksi, jonka perusteella terveydenhoitohenkilökunta on kieltäytynyt hoitamasta lapsia, jos näiden vanhemmat eivät ole käyttäneet kasvomaskia.  

Euroopan ihmisoikeussopimus takaa jokaiselle oikeuden nauttia yksityis- ja perhe-elämäänsä kohdistuvaa kunnioitusta.⁶ Oikeutta yksityiselämään on loukattu mm. erilaisilla vierailu- ja tapaamiskielloilla. Ihmisiä on estetty tapaamasta hoitolaitoksissa olevia vanhuksia tai terminaalihoidossa olevia läheisiään, joiden aika on pian loppumassa. Huoltajaa on estetty olemasta alaikäisen lapsen tukihenkilönä ensiavussa. Syyksi on ilmoitettu ”korona”, ilman mitään laillista perustetta. Tähän liittyen korkein hallinto-oikeus totesi vammaisasumisyksikön vierailukieltoa koskevassa ratkaisussaan, että TTL 17 §:n nojalla määrätty vierailukielto oli lainvastainen.⁷ Kuinka monesta perusoikeuksien loukkauksesta ei kuitenkaan ole koskaan edes valitettu? Kuinka moni ihminen on joutunut elämään viimeiset hetkensä ilman perheensä tukea ja läsnäoloa? Kuinka monen vammaisen tai heikossa asemassa olevan oikeuksia on loukattu perustuslain vastaisesti tai ilman mitään lakiin perustuvaa syytä? Laintulkinta on jäänyt riippumaan sattumanvaraisesti kohdalle osuneen terveydenhuoltohenkilön omasta harkinnasta. Olemme kulkemassa kohti yhteiskuntaa, jossa epäyhdenvertainen ja mielivaltainen kohtelu on normalisoitu, eikä kansalaisilla ole käytettävissään tehokkaita oikeussuojakeinoja. 

Oikeus ansaita elanto valitsemallaan työllä ja elinkeinonharjoittamisoikeus

Työn, ammatin ja elinkeinon harjoittamista on rajoitettu lukuisilla sulkutoimilla. Rajoituksista räikein on sote-henkilöstön 1.2.2022 voimaan tullut työssäkäyntirajoitus, jota sovelletaan eri alueilla ja eri työnantajien toimesta erilaisilla tavoilla. Vaikka TTL 48 a §:n mukaan sairastetun taudin suoja on 6 kuukautta, ovat jotkut työnantajat tehneet omavaltaisen tulkinnan ja todenneet sen olevan vain 3 kuukautta. Toiset työnantajat ovat tulkinneet rokotevelvoitteen ulottuvan myös työtehtäviin, joissa ei lähtökohtaisesti edes työskennellä lähikontaktissa riskiryhmien kanssa, vaan pääasiassa lasten ja nuorten parissa. Voidaanko kahdesti tai kolmesti rokotettu henkilö ylipäätään katsoa TTL 48 a §:n tarkoittamaksi covid-19-taudin vakaville seuraamuksille alttiiksi henkilöksi?

Erityisen vahingollisesti rajoitukset ovat kohdistuneet ravintola-alaan ja liikunta-alan yrittäjiin. Esimerkiksi aluehallintovirastot ovat perustelleet rajoituksia tukeutumalla THL:n niin sanottuun räkäindeksiin, jonka sisältöä ei ole lainsäädännössämme edellytetyllä tavalla perusteltu. Elinkeinonharjoittamisvapautta koskevia rajoituksia on perusteltu sairaanhoitopiirien lausunnoilla, jotka eivät nekään ole aina olleet riittävän perusteltuja voidakseen toimia epäyhdenvertaisen kohtelun perustana. Pohjois-Suomen hallinto-oikeus katsoi ratkaisussaan 6/2022 (5.1.2022) Pohjois-Suomen Avin tekemän kuntosaleja koskevan rajoituspäätöksen olevan lainvastainen siitä syystä, että viranomaisen päätöstä ei hallintolain mukaan voida perustella toisen viranomaisen perustelemattomalla lausunnolla. 

Oikeusvarmuuden ja tehokkaiden oikeussuojakeinojen puuttuminen

Ravintoloitsijoiden oikeussuojakeinot ovat liikunta-ajan yrittäjiin nähden puutteellisemmat. Ravintolarajoitusten laillisuutta ei voi saattaa tuomioistuimen arvioitavaksi valittamalla hallinto-oikeuteen, koska ravintolarajoituksista on säädetty valtioneuvoston asetuksella. Ravintolayrittäjän on käytännössä rikottava rajoitusmääräyksiä saadakseen asiansa käsiteltäväksi riippumattomassa tuomioistuimessa. Perusoikeusrajoitusten yleisenä edellytyksenä on vakiintuneesti pidetty sitä, että rajoituksen kohteena olevalla tulee olla käytössään jokin muutoksenhakukeino.  

Epäselvä ja epäyhdenvertaisuutta lisäävä lainsäädäntö on johtanut tilanteeseen, jossa kansalaisten oikeusvarmuus ja oikeussuojakeinot ovat puutteellisia. Myös viranomaiset ovat vaikeassa tilanteessa yrittäessään noudattaa tarkoin lakia, jonka soveltamisalastakaan ei ole varmuutta. Eri alueiden viranomaiset tulkitsevat ja soveltavat epäselvää sääntelyä kukin omalla tavallaan. Jopa saman viranomaisen mielipide säännösten oikeasta soveltamistavasta saattaa muuttua lyhyelläkin aikavälillä, kuten koronapassin jäädytysasetuksen yhteydessä saimme huomata. 

Tulevaisuuden näkymiä

Suomessa on kahdessa vuodessa ajauduttu oikeudellisesti huolestuttavaan ja osin perustuslain vastaiseen tilaan.  Ministeriöt ja hallitus ovat tehneet kiireellä ja huolimattomasti valmisteltuja lakiehdotuksia, jotka eduskunta kumileimasimen tavoin on vahvistanut laeiksi niiden sisällön tulkinnanvaraisuudesta ja vaikeaselkoisuudesta huolimatta. Yksittäiset rajoituspäätökset ovat jääneet yksityishenkilöiden päätöksenteon varaan, eikä niitä vastaan ole tehokkaita oikeussuojakeinoja. Hallinto ei itsekään aina ole ollut kartalla siitä, mitä on asetuksillaan tullut säätäneeksi. Itsestään selviä perusoikeusrajoitusten aiheuttamia ongelmatilanteita on jätetty huomioimatta ja oikeuskansleri on moittinut lainsäädäntöhankkeiden perusteluja niin puutteellisiksi, että niiden on voitu katsoa puuttuneen kokonaan. 

Huomattavista oikeudellisista ongelmista huolimatta valtioneuvosto ja sosiaali- ja terveysministeriö kuitenkin edelleen valmistelevat koronapassin ottamista pysyvään ”työkalupakkiin” vastaisen varalle. Tulisi varmistaa, että jatkossa lainsäädäntöä valmisteltaisiin huolellisesti, perustelut olisivat linjassa ehdotetun lain sisällön kanssa, toimenpiteiden vaikuttavuusarvio – sekä negatiiviset että positiiviset vaikutukset yhteiskuntaan myös pitkällä aikavälillä – olisi huolellisesti laadittu ja mahdolliset perusoikeusrajoitukset ilmaistaisiin niin selkeästi, että viranomaiset ja kansalaisetkin ne ymmärtäisivät. Kiireellä ei voi oikeuttaa perusoikeuskysymysten ohittamista tai huolimatonta käsittelyä. Perustuslakivaliokunnan lausuntokäsittelyissä tulee kuulla oikeudellisia asiantuntijoita mahdollisimman laajasti siten, että myös mahdolliset kriittiset näkökulmat tulevat asianmukaisesti selvitetyiksi ja huomioonotetuiksi.

Oikeuskanslerin ja perustuslakivaliokunnan moittimaa kasuistista ja pistemäistä sääntelyä on valitettavasti odotettavissa ilmeisesti jatkossakin. Sosiaali- ja terveysministeriöllä on harkinnassa lakimuutos, jossa tartuntatautilakiin lisättäisiin uusi 45 a § ”Oikeus saada tieto rokottamattomista ja ottaa näihin yhteyttä”. Koska lainsäädäntö nykyisellään kieltää suunnitteilla olevan kaltaisen rokottamattomien rekisterin muodostamisen, haluaa STM muuttaa lakia viranomaisten toimivaltuuksien laajentamiseksi. Kuten THL:kin lausunnossaan on todennut, tietosuojakysymykset voivat nostaa esiin kielteisiä reaktioita sen suhteen, kuinka asia suhteutuu rokotusten ottamisen vapaaehtoisuuteen ja siihen, kuinka viranomaiset käyttävät ja saavat käyttää tietoa rokottamattomuudesta. 

Jotta jatkossa vältyttäisiin lainsäädännön soveltamisongelmilta, oikeudelliselta epävarmuudelta ja lakiin perustumattomalta kansalaisten epäyhdenvertaiselta kohtelulta, tulisi mahdollisessa tulevassa lakien valmistelutyössä huomioida lainsäädännön selkeys, täsmällisyys ja ennakoitavuus huomattavasti aikaisempaa paremmin. 

Perustuslainmukaisuuden varmistaminen ja laillisuusvalvonnan vaikutuksellisuus edellyttävät tehottomien huomautusten sijaan tosiasiallista kontrollia.  Koska perustuslain ennakollinen valvonta poliittisesti valitun perustuslakivaliokunnan toimesta on kahden viimeisen vuoden kokemuksen perusteella osoittautunut selvästi riittämättömäksi, olisi aiheellista käynnistää keskustelu puolueettoman perustuslakituomioistuimen perustamiseksi Suomeen.

Hannele Järvinen, AA, VT 

Saara Lifflander, OTK, KTM

Jenna Jokela, hall. yo.

Leena Kenttämies, AA, VT

Heidi Heinonen, VTM, oik.yo

Reija Jäälaakso, AA, OTM

Onni Rostila, OTM, luvan saanut oikeudenkäyntiavustaja

Kati Ranta, OTM

Lähteet:

1. https://oikeusministerio.fi/oikeusvaltio-suomi
2. https://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/1999/19990731
3. PeVL 35/2021 vp, kappale 7
4. OK V/3449/21/2021
5. PeVL 35/2021 vp, kappaleet 8 ja 9
6. https://www.finlex.fi/fi/sopimukset/sopsteksti/1999/19990063#idm45237816644336
7.  KHO 2021:1